提要：新型城镇化将是我国今后几十年经济增长的巨大引擎，也是促进民族地区快速发展的历史机遇。本文通过对武陵山区民族地区6个县新型城镇化的实地调研，了解到改革开放以后这个地区的城镇化建设有了长足进展，当地政府对推进新型城镇化建设的积极性空前高涨。但面对新的“四化”形势，武陵山区民族地区新型城镇化建设的制约因素十分明显，主要是城镇规划无序滞后，产业发展先天不足，民族文化传承任重道远，建设资金欲求无门，政策“洼地”严重失衡。根据以上情况，本文提出了推进民族地区新型城镇化建设的5条建议：一是充分发挥政策优势，尽快消除“政策洼地”；二是大兴产业带动，避免演出“空城计”；三是拓宽筹资渠道，千方百计“筑巢引凤”；四是突出民族特色，坚守文化立城；五是建设步骤和建设模式必须因地制宜。

 

党的十八大以后，中央领导同志明确指出城镇化是我国发展的一个大战略，城镇化是我国经济增长的巨大引擎，未来几十年最大的发展潜力在城镇化。民族地区如何贯彻党的十八大精神，强化新型城镇化引领，实施推进新型城镇化战略，抓住推进新型城镇化面临的历史机遇，积极探索一条符合民族地区实际的新型城镇化道路，努力与全国同步建成小康社会，成为当前民族工作中亟需研究的重大课题。笔者近日赴湖南省靖州、芷江、新晃三个民族自治县和湘西自治州的凤凰、花垣、龙山县，对武陵山区民族地区新型城镇化问题进行了为期10天的实地调查研究，现将情况报告如下：

一、武陵山民族地区城镇化现状及特点

武陵山片区是国家确定的新一轮扶贫攻坚的11个连片特困地区之一，也是我委牵头联系的重点民族贫困地区。此次调研选取的六个民族自治地方县，产业特色鲜明，如靖州以生态农业发展为主导，花垣是有名的工业县，凤凰的旅游业发展迅速。文化元素丰富，有苗族、侗族、土家族等民族特色文化，还有和平文化、飞山文化、夜郎文化等多种文化元素。区域位置特别，六个县都处于两省（市）交界区，其中花垣县地处湖南、贵州、重庆三省（市）交界，由于所处区域位置特殊，各县对于不同地区的发展情况、政策比较有着较深刻的理解。总的来说，本次调查的六个县在经济、文化、区位等方面都很典型，具有一定代表性，能够在一定程度上反映出湖南省武陵山民族地区城镇化建设的整体状况。

近年来，随着交通条件的逐步改善，湖南省武陵山民族地区各县抓住机遇，提高认识，精心部署，积极推进城镇化建设，在城镇规划编制、城镇体系建设、特色产业发展、基础设施完善以及城镇管理等方面均取得了明显的成效，平均城镇化水平从2005年底的22.5%提高到2012年底的36.4%，展现了良好的发展势头。

一是城镇规划水平逐步提升。各地增强规划意识，逐步提升规划水平，在城镇化建设过程中坚持规划先行，强调城镇规划的引领作用，加大了规划的执行力度，不断推动城镇化建设科学有序进行。新晃县基于“边陲重镇、舞水风光、民族特色、夜郎文化”的总体定位，将城镇规划与土地利用、产业发展、新农村建设、旅游开发等专项规划对接，构建了布局合理、科学有序、特色鲜明的城乡发展格局。二是城镇体系初步建立。各地逐步确定了以中心县城带动周边乡镇，辐射中心村寨的县、乡、村三级城镇体系，在此基础上结合城镇建设的实际情况，构建各具特色的城镇网络体系。比如花垣县建立了以县城为中心的北、中、南三条主线的城镇网络体系，形成以高速公路所经乡镇为主体，国道所经乡镇为骨干，省道为重点，带动县乡道所连接的其他所有乡镇的城镇化区域体系。三是产业发展不断壮大。各县根据自身特点，立足资源优势，做足生态农业文章、主打文化旅游牌，积极扶持重点产业发展，坚持以产业发展为基础推进城镇化建设。靖州县根据本地农业特色、区域特点，积极建设中药材、优质水果等优势产业基地，引导和扶持茯苓专业协会、杨梅专业协会等组织，推动生态农业发展，同时认真做好城镇商贸物流业发展规划，加大相关基础设施的资金投入，培育了一批优势企业，将县城打造成湘黔贵三省（区）接边区域现代商贸物流中心。四是基础设施不断完善。各县均注重城镇承载能力的提升，把基础设施建设作为推进城镇化建设的主战场。近年来，凤凰县先后完成了县人民医院搬迁、县中医院扩建，完成了凤凰广场、小憩公园、城北大道、体育场馆等项目建设，实施了污水收集管网、垃圾中转站、城区电网改造建设，推动红旗新区路网等道路改造以及古城街道整治维修，县城基础设施不断完善。 五是城镇管理水平不断提高。各县积极推行城市精细化管理，在城镇化建设过程中，坚持既要速度、又重质量、更要品位的发展思路。芷江县按照“两级政府、三级管理、四级网络”的模式，确定了县、乡镇、居委会三级管理职责与职权，从市容市貌、环境卫生、基础设施等多方面量化城市管理标准，加强市政基础设施管理，推进社会网格化管理水平，完善社会监督网络机制，在城镇管理方面取得了不错的成绩。

二、武陵山民族地区城镇化存在的问题

 总体来看，近年来六个自治县在推进新型城镇化进程中都取得了长足的进步，但是与全国、湖南省平均水平相比还有很大的差距。2012年，湖南武陵山民族地区城镇化率平均水平低于全国水平15个百分点，低于湖南全省平均水平10个百分点（详见图1）。在推进新型城镇化的进程中还面临着规划滞后、产业不强、资金缺乏等方面问题，亟需引起足够的重视。

图1. 2012年底6县城与全国、湖南省城镇化率比较

第一，城镇规划无序滞后。科学合理的发展规划是推动城镇化快速、良性发展的基础。目前武陵山民族地区在城镇规划方面虽然做了大量工作，但是规划意识不强、层次不高、人才不多的问题比较突出。一是规划思路不清。在城镇化建设过程中没有清晰的主线，规划的意识不强，对规划的意义、作用、关系认识不到位，有的县虽然也在做“三规合一”的尝试，但是执行不到位，还普遍存在与实际建设情况脱节的现象。比如湘西州的花垣县，拥有得天独厚的矿产资源，目前有年产2万吨无汞碱性二氧化锰和年产5000吨高纯度石英砂的两条生产线，但由于没有系统地发展思路，缺乏城镇建设、产业发展的系统规划，城乡资源配置不合理，造成产业发展结构失衡，严重制约了城镇的转型发展。二是规划起步晚。由于规划起步晚，规划层次偏低，功能重叠，新老城区规划布局不尽合理的现象仍然存在，尤其是具有民族特色、地域文化特色的古镇保护与开发没有得到及时、足够的重视。新晃县直到2010年才开始城镇化规划，导致该县拥有的一条历史悠久、特色鲜明的商业古镇遭到了很大破坏，具有传统特色的吊脚楼大多被现代建筑取代，恢复重建工作难度相当大。三是规划能力差。各地缺乏城市规划专业人才，一方面地方财政紧张，规划局工作人员待遇低，对外招考无人应聘。另一方面，与高校委托、定向培养周期长、效果有限，解决不了燃眉之急。比如龙山县的规划局只有一名专业规划人员，在制定城镇规划过程中力不从心，无法保证城镇规划的质量和效果。

第二，产业发展先天不足。产业化是推进城镇化建设的基本动力和加速器，只有加快产业发展、优化产业布局，才能为城镇化提供源源不断动力，实现城镇化的良性发展。当前，武陵山民族地区基础相同、资源相似、产业趋同，缺乏错位发展的理念，难以形成比较优势，存在着产业结构不合理、总体产值低等问题（见图2）。以新晃县和凤凰县为例，新晃县在2012年底产业结构比例为31.1：26.4：42.5，地区生产总值不到38亿元。凤凰县在2012年底产业结构比例为17：16：67，地区生产总值仅为46.9亿元。其主要问题是：农业产业效益低，受到地理条件的制约，现代化、规模化、集约化水平低，虽然近年来基地规模在逐年增加，但是农民的自组织能力不强，缺乏有实力的龙头企业带动，农产品品牌效应不强，产业整体效益不高；工业主导能力弱，后劲明显不足。各地工业多以不可再生资源为基础，缺乏持续发展的动力，且受国际价格影响大，产业发展不稳定，没有找到替代矿产的新型产业，经济发展缺乏后劲。此外根据国家主体功能区规划，武陵山区绝大部分地区属于限制开发区，工业经济发展的空间有限；旅游业层次不高。大多以观光旅游、门票经济为主，基础设施相对落后，可进入性不强，精品景区整合不够，“吃、住、行、游、购、娱”要素建设不够，缺乏龙头支柱企业，多以酒吧、特产店等散户为主，旅游产业层次整体偏低。

图2. 2012年6县城三次产业结构

第三，民族文化传承任重道远。民族文化的传承和发展有利于增强民族的自尊心、自信心和自豪感。当前武陵山民族地区城镇化建设过程中，民族文化的传承和保护存在着诸多问题。首先是民族文化发展主题不鲜明。芷江侗族自治县有历史闻名的“抗日战争胜利受降旧址”和“飞虎队纪念馆”，而同时又有着浓郁的侗族文化，如何整合利用好文化资源，打造鲜明的文化品牌，需要更加深入地探索。其次是民族文化发展缺乏正确引导。凤凰县原本是一个苗族文化为主要特色的文化县市，以临江的地域文化吸引了国内外的众多游客。但是近年来，由于未能准确定位凤凰苗族的特色，民族旅游的纪念品毫无特色，未形成配套的特色旅游产品。由于缺乏正确的引导，腐朽没落的生活方式沉渣泛起，比如凤凰民间流行“寻找一夜情”文化，这一庸俗化倾向应该引起关注和重视。三是优秀文化没有得到有效开发利用。部分地方专注于地方经济的发展，对民族文化的意义认识不到位、思考不深入，普遍存在“一手硬一手软”的情况。以湘西花垣茶侗的“边城文化”为例，“边城文化”因著名文学家沈从文的小说《边城》而享誉国内外。但是由于近年来，花垣县专注于矿业的发展，对“边城文化”的打造没有给予足够的重视，“边城文化”的开发明显滞后，没有发挥出应有的效益。从统计数据来看，2012年，花垣接待游客106万人次，旅游总收入仅为2.9亿元，而同期的凤凰县接待游客609.49万人次，实现旅游总收入53.01亿元，花垣县旅游人均消费不到凤凰县的1/3。如何把文化资源转化成为旅游资源，把旅游资源转化经济效益，为民族地区城镇化提供产业支撑，这是应该真正面对的问题。

第四，建设资金欲求无门。长期以来由于受到交通瓶颈制约，武陵山民族地区发展明显滞后，在经济建设、社会事业发展方面历史欠账较多，在推进城镇化的进程中投入不足的问题比较普遍。主要表现在：城镇化建设资金缺口很大。各地在有限的财力的情况下，也逐步加大了城镇建设的投入，但是县级财政困难、融资办法不多，资金短缺的问题突出。调研组进行了初步测算，六个自治县的城镇化率要达到当前全国城镇化建设的平均水平，各县的资金需求在30亿至100亿之间（见表1），相对于地方政府的财政收入来说，还存在较大缺口；城镇化建设资金来源不足。地方政府用于城镇化建设的资金主要来自地方财政收入、银行贷款以及社会融资，目前各地城镇化建设普遍存在着财政投入不够、融资能力不足的问题。一方面是财政投入不够。由于地方产业不发达，税收收入少，如图3所示，6个县财政收支缺口大，政府负债相对较高，财政正常运转大量依靠中央财政转移支付，但是转移支付中专项转移支付所占比例较大，用于城镇化建设的配套项目往往较少。另一方面是融资能力不足。各地土地利用市场化程度也在不断提高，但是落后山区，土地资源相对稀缺，依靠土地生财能力有限，加上土地审批程序繁杂、配额有限，有些地方征地拆迁积累的矛盾也不少，地方政府以地生财的收入很少。各地在推进城镇化的过程中，也在不断地盘活国有资产，但国有资产抵押评估往往较低，政府贷款困难。武陵山区属于典型的欠发达地区，市场经济体系未能系统植入，经济发展的活力不足，民间资本总量有限，社会融资能力相对较弱，难以满足新型城镇化建设资金需求。由于市场导向，资本流向遵循利益优先原则，如图4所示，2012年末6县金融机构各项存款余额远远高于金融机构各项贷款余额，大部分县贷款余额不足存款余额的一半，龙山和靖州甚至不足三分之一，说明武陵山区不但从银行贷款能力有限，而且连本地资金也流向了发达地区，不能用于地方经济建设。

图3. 2012年底6县财政状况（单位：亿元）

图4. 2012年底6县金融机构存贷差（单位：亿元）

 

表1. 2012年底6县城镇化建设资金缺口

 

	总人口（万人）	城镇化率(%)	城镇化资金缺口（亿元） (达到52.57%城镇化率)
靖州	27	43	31
芷江	39	36	77
新晃	27.1	26.5	84
凤凰	42	34.1	93
花垣	30	35.6	61
龙山	58.6	41	81

 

第五，政策“洼地”严重失衡。湖南武陵山民族地区交通闭塞、产业落后、资金匮乏，造血功能不足，自我发展能力差，国家和省级的政策帮扶、项目支持对于该地区加快经济社会发展非常重要。然而，调研的6个县普遍反映面临着政策扶持力度不够、落实不到位等问题。反映最强烈的是两个问题：一是政策扶持不均衡，存在“政策洼地”。武陵山民族地区大多位于西部大开发战略和中部崛起战略的边界区，很多地方处于优惠政策“两不沾”地带。有的县虽然也享受比照西部大开发政策，但与周边的贵州省和重庆市的相关县市相比，在政策扶持力度上还有很大差距。湖南、湖北、贵州、重庆等省（直辖市）根据国家扶贫开发战略规划，结合自身实际情况，针对武陵山民族地区分别出台了优惠政策，由于各地战略重心不同，政策帮扶重点不一样，优惠程度也有较大差异。武陵山民族地区很多县面临着“政策洼地”困境。如图5所示，新晃县2011年仅全社会固定资产投资一项，与周边地区相差最高达9.3倍，相差绝对值超过100亿元，考虑到在金融、土地、转移支付、项目倾斜等政策方面存在的差距，新晃近年来面临着严重的人才、资金流失问题，发展速度与周边地区相比明显滞后。二是落实不到位，政策“惠而不实”。虽然近年来通过民委的努力推动，党中央、国务院采取了一系列规划和措施，加快了武陵山民族地区的发展，但是很多政策在推进落实的过程中与武陵山民族地区贫困落后的现状、与当地群众尽快脱贫致富的愿望还有一定差距。有些政策缺乏针对性、实效性，执行过程中灵活性不足，存在“一刀切”的现象，比如很多项目要求地方配套资金比重过大，进一步加剧了各县财力紧张局势，减缓了项目的实施进度，影响了帮扶政策的落实。

图5. 2011年底龙山、新晃固定资产投资与周边地区比较情况（单位：亿元）

 

 

 

三、推进武陵山民族地区城镇化建设的建议

武陵山片区作为集中连片特困地区，推进新型城镇化进程，既是扶贫攻坚工作的必然要求，也是加快民族地区脱贫致富的现实需要。为此，我们建议如下：

  (一）充分发挥政策优势，尽快消除“政策洼地”。针对地方政府反映较多的关于武陵片区扶贫政策落实不到位、片区内各地方政策不平衡等问题，应组织对武陵山民族地区帮扶政策进行专项研究。第一，要切实提高政策扶持力度。可借鉴西部大开发的部分政策，比如推行对口扶持政策，既可以是政府之间的一对一援助，也可以出台措施，鼓励社会组织或者企业与片区政府组成扶持协议，实现社会组织、企业与片区发展的双赢。第二，要推动片区扶持政策在地方的落实。要深入基层，收集地方政府的建议和意见，调查研究武陵山民族地区扶持政策的落实情况，及时发现、分析并解决问题，进一步完善现有扶持政策，帮助地方政府将“普通话讲成地方话”。第三，要提高片区扶持政策的平衡性、协同性。要加强对各项民族优惠政策进行全面梳理，以供片区各地政府相互借鉴，减少片区内政策不平衡性，尽快消除片区内“政策洼地”，提高区域间政策的协同性。

（二）大兴产业，优化结构，避免演出“空城计”。产业发展是城镇化建设的“发动机”。城镇化建设必须与产业发展同步，要想吸引农村人口向城市转移，必须有相应的配套产业，以确保农村人口进来之后留得住、过得好。否则，一味追求速度，单纯依靠房地产等产业单兵突进，新城可能变成“空城”、“鬼城”，城镇化建设最终唱成“空城计”。为解决武陵山民族地区产业发展的结构失衡、资金短缺等问题，提高地区财政收入，实现地方城镇化建设良性循环，建议引导地方政府从以下三个方面着手：出台政策，引入成熟产业。对于产业发展较慢地区，可以通过适当减免税收、建设配套设施等措施，吸引发展成熟、具有市场竞争力的企业落户地方，解决当地就业问题，提高地方政府财政收入；加大科技投入，优化产业结构。一方面将产业发展重心调整到二、三产业上来，着力增加服务业比重。一方面要通过引进技术，调整各产业内部结构，加工业要从初级加工向高精深加工转变，提高产品附加值；旅游业要从观光式旅游向休闲式旅游转变，进一步拉动旅游消费；加强合作，走区域间协同发展之路。各地区之间的经济发展要从自身资源条件、区域特点、产业状况出发，各有侧重、优势互补，做大做强各自特色优势产业，以形成产业链、打造商业圈为目标，避免陷入恶性竞争，例如怀化市的鹤城区、芷江县、中方区构建“一体两翼”战略，鹤城区以商贸物流为主，中方区重点发展工业，而芷江县则以休闲旅游为中心，三地相互协作，相互配合，形成城市发展的良性互补圈。

（三）拓展地方筹资渠道，千方百计“筑巢引凤”。加快武陵山民族地区城镇化建设，资金是关键。为解决地方政府在城镇化建设中资金缺口大和筹资渠道少的矛盾，应该从土地审批、银行贷款等方面给予政策支持，着力帮助地方政府拓展融资渠道，搭建融资平台，改善招商引资环境，筑金巢、引良凤，助力城镇化建设加速发展。为此，可以考虑：在土地审批上给武陵山地区政策倾斜。要出台武陵山片区专项土地规划，在严格控制基本农田用地，保证粮食问题的基础上，放宽非基本农田用地、山地用地的审批。进一步减少或免除基础设施、公益建筑的土地审批费用，降低地方政府财政负担，要尽量简化土地审批程序，缩短土地审批周期；引导银行提高武陵山地区政府贷款比例。既要积极对地方政府债务风险做科学系统的评估，确保地方政府财政状况良性运营，又要提高国有资产抵押贷款额度，引导银行增加对地方政府贷款，确保地方存款用于本地区建设的比例；加大武陵山地区转移支付力度。协调建立武陵山片区发展的专项资金，在确定转移支付比例时将武陵山片区列为一个重要因素，进一步加大融资方面的支持力度。

（四）突出民族特色，坚持文化立城。民族文化承载着各民族的优秀精神，凝聚着各民族的历史精华，是城镇化发展的灵魂，也是民族地区加快发展的精神动力，城市的发展需要文化的支持，尤其需要特色文化资源的支持。加强民族文化的保护与开发，既是推动城镇化建设持续健康发展的现实需要，也是弘扬民族精神、凝聚民族灵魂的必然要求。这里最重要的是两个问题：一是加强民族文化保护与开发的人才培养。民族文化人才对于民族文化的保护和开发起到十分重要的作用，主要表现在对民族文化的宣传倡导和规划开发，例如靖州县地笋苗寨的建设，既有当地村民的积极宣传倡议，也有专业人员的规划设计。要设立专门项目，重点培养熟悉本民族文化的专业人才，以推动对民族文化的保护与开发；二是加大民族文化保护与开发的资金投入。增设专项资金用于武陵山地区民族文化保护与开发，设立课题研究武陵山地区民族文化以及对民族文化的保护与开发；培养民族文化保护与开发人才；建设特色村寨、民族标志性建筑，以及恢复重建受到破坏的民族文化建筑，实现民族文化资源的发展和提升与城市化的建设同步发展，彰显民族地区城镇发展的文化内涵和精神价值。

（五）民族地区新型城镇化建设步骤和建设模式必须因地制宜。城镇化建设的目的是推动农业人口向城镇迁移，在社会保障、生活方式等方面实现由“乡”到“城”的转变，最终实现“人的无差别发展”。城镇化建设应坚持以人为本，注重质量，讲求实效，避免贪大求快、模式化造城运动。武陵山民族地区要根据各自地理条件、经济基础等实际情况，遵循客观规律，在城镇体系建设和产业发展等方面，因势利导、因地制宜，积极探索出适合自身发展的城镇化建设道路。为此，要坚持以下几点：第一，城镇体系建设要因地制宜。武陵山民族地区各县地广人稀，不适合建立县、乡、村多层次城镇网络，应该集中人力、物力、财力做大县城，完善城市功能，加强基础设施及各项公共事业等配套设施建设，走县城发展辐射带动重点乡镇的城镇体系建设之路。第二，各项事业发展要量体裁衣。武陵山民族地区资源禀赋差异明显、产业发展参差不齐、民族文化丰富多彩，各地在推动产业发展、传承民族文化过程中要量体裁衣，结合自身资源条件，立足产业发展状况，提出科学合理的发展思路。第三，城镇化指标要入乡随俗。对于武陵山民族地区城镇化建设的评价，应该根据当地实际情况，不能生搬硬套，不搞“一刀切”，以“提高当地居民生活水平，保护弘扬民族文化”为核心，研究并构建差别化评价体系，从城镇化水平、经济发展状况、宜居程度、社会保障以及民族文化保护等方面，提出符合民族地区实际情况的评价指标。